Quando a COP10 terminou em Buenos Aires, no final de 2004, em fracasso total, ficou claro que havia dois fortes obstáculos a um novo acordo global do clima: o EUA e o G77. Em 2009, a reunião de Bancoc sobre mudança climática terminou em impasse. Os protagonistas foram o EUA e o G77. O G77 + China (seu nome completo), na verdade um agrupamento de mais de 130 países muito diferentes entre si. Três nações com efetiva liderança regional e internacional nesse grupo: China, Brasil e Índia. Portanto, os agentes do impasse eram EUA, China, Brasil e Índia.
Até Copenhague, eles diziam o que não queriam e não se mostravam cooperativos. Nas preparações para Copenhague, passaram a dizer que cooperariam e que contribuição estavam dispostos a dar. Essa explicitação das intenções de parceiros poderosos e cruciais para o sucesso de qualquer política global para mudança climática foi uma boa novidade, celebrada por todos. Mas ela introduziu novas contradições no processo político, que afetaram as alianças tradicionais entre os países da Convenção do Clima.
Novas alianças e agrupamentos entre países marcaram a COP15. Geraram tensões e fraturas no G77 + China, sempre decisivo nas negociações. Por muitos anos, seus membros haviam operado em parceria e bastante sintonia. A posição adotada por China, Brasil e Índia deixou claro para todos que os países do G77 não eram tão próximos quanto pareciam. Interesses mais claramente definidos mostraram que, em muitas questões cruciais, as grandes economias emergentes não tinham a mesma visão dos menos desenvolvidos.
Essa diferenciação de interesses, que é óbvia mas nunca havia sido claramente exposta, levou a novas coalizões. Para isso, os países recorreram a outros grupos já formalizados, que vinham atuando dentro do G77 + China. Emergiram atores mais atuantes, dispostos a articular com maior independência seus pontos de vista e suas demandas. Entre estes, três se destacaram e tiveram papel preponderante na dinâmica das negociações de Copenhague: a AOSIS, aliança dos pequenos estados-ilha, fortemente ameaçados pela elevação do nível do mar decorrente do aquecimento global; a União Africana; e o BASIC, a aliança entre Brasil, Índia, China e África do Sul. Um quarto bloco, dos países menos desenvolvidos (least-developed) passou também a manifestar suas preferências isoladamente, mas ele tem muitas interseções com a AOSIS e a União Africana.
Essas divisões ocorreram porque as potências emergentes, com mais recursos de liderança, mudaram de posição e alteraram dramaticamente a geopolítica do clima. A divisão do G77 e os novos papéis assumidos pela União Africana, pela AOSIS (pequenos estados ilha) e pelo BASIC desenharam essa nova geopolítica. Além desses três blocos, os Estados Unidos se moviam isoladamente, tentando alguma aproximação com a União Européia, o quinto ator decisivo. O Japão buscou papel de maior liderança, mas foi tão efêmero quanto têm sido seus governos.
Os novos grupos, embora não isentos de problemas, permitiam uma articulação mais coerente dos interesses. Também ajudavam a impedir que os grandes países emergentes usassem o poder de veto de países menores em seu favor, na barganha com EUA e Europa.
A nova geopolítica do clima está mudando a lógica de aliança das forças internacionais. Novos interesses estão levando os países a se reagrupar. Essa mudança aparece especialmente em negociações multilaterais como a da Convenção do Clima. Mas não só. A substituição do G8 pelo G20 nas negociações econômicas globais é parte do mesmo movimento.
As negociações de Copenhague, durante a COP15, foram parte crucial dessa mudança. Uma reunião sem precedentes, marcada por enorme expectativa mundial. Mobilizou mais de 100 governantes, inclusive os líderes dos países mais poderosos do mundo. A possibilidade de que em Copenhague se poderia romper a inércia e os impasses que, por uma década, impediram progresso real nas negociações sobre mudança climática, fez todos os países se prepararem e avaliarem melhor seus interesses.
Por causa disso, os principais protagonistas dos impasses se anteciparam à possibilidade do acordo e anunciaram previamente o grau de compromisso que estavam dispostos a assumir para redução das emissões de gases estufa. Esse movimento já definiu importante ruptura. Estados Unidos, China, Índia e Brasil, que nunca explicitavam suas intenções para políticas domésticas de mitigação da mudança climática, pela primeira vez revelavam o que estavam dispostos a fazer e a aceitar como parte do acordo global. Essa transparência com relação a seus propósitos pôs na mesa de negociações dados novos, sob alguns aspectos surpreendentes, e especialmente em relação ao EUA, decepcionantes. Em política dados novos fazem toda a diferença.
O divisor de águas nessa nova geopolítica foi a negociação pessoal e direta entre o presidente Obama e o primeiro-ministro chinês Wen Jiabao, nas dramáticas horas finais da Cúpula de Copenhague. Aconteceu em reunião do BASIC, com a intermediação do presidente Lula e do primeiro-ministro da índia, Manmohan Singh. Reconstitui os bastidores desse embate histórico em meu livro Copenhague: Antes e Depois.
Copenhague não teve o sucesso que se esperava. Nem foi o fracasso que muitos dizem ter sido. Ficou aquém do que podia. Foi além de todas as outras COPs, desde a COP7, de Marrakech, quando os Acordos de Marrakech definiram as regras para implementação do Protocolo de Quioto.
Em Copenhague se deu a primeira ruptura no paradigma da política global do clima. Países que diziam não a um novo acordo, passaram a admitir a possibilidade desse acordo. Em política, essa mudança do ‘não’ sistemático para o ‘sim’ condicional é uma ruptura. Ela muda a lógica e a dinâmica das negociações. O Acordo de Copenhague, embora informal, continha compromissos explícitos e quantificados de todos os grandes emissores. Foi sobre as bases lançadas por Copenhague e de acordo com a nova geopolítica do clima, que se deram as negociações na COP16 e saíram os Acordos de Cancún.
Os Acordos de Cancún tiveram continuidade e avanço em relação ao Acordo de Copenhague. Foram passos importantes, na direção certa, mas ainda ficamos longe de um tratado global sobre mudança climática. O primeiro benefício das decisões da COP16, em Cancún, foi a oficialização do Acordo de Copenhague. Era a precondição para se ter progresso em Cancún. As metas voluntárias de redução de emissões inclusive de países fora do Protocolo de Quioto, o Fundo Verde, entre outras provisões importantes que os Acordos de Cancún formalizaram, faziam parte do Acordo de Copenhague.
O segundo passo importante foi evitar o colapso do Protocolo de Quioto por abandono de países como Japão, Rússia, Nova Zelândia e Austrália. Sua saída representaria, para todos os efeitos, a denúncia do tratado. O Protocolo seria inaplicável a partir de 2012, quando vence seu primeiro período de compromissos. Não compartilho a defesa que países e ONGs fazem do Protocolo de Quioto. Ele não tem tanta relevância. É menos importante que o Acordo de Copenhague, que era voluntário. Deve ser abandonado , mas no quadro da negociação de um novo tratado global, que inclua todos os países, com metas compulsórias e diferenciadas.
Seu colapso porém, antes de se ter um novo acordo, produziria um vazio legal e uma crise que poderiam afetar de forma muito negativa o quadro multilateral de negociação da política global do clima. A decisão evitou a rejeição formal de um segundo período de compromisso e propôs que que se buscasse uma solução em tempo suficiente para que não haja defasagem nas metas de redução de emissões a partir de 2012. Ao mesmo tempo, países que jamais aceitaram discutir a superação do Protocolo de Quioto, como China e Brasil, passaram a admitir que, no futuro, haverá apenas um tratado válido para todos. Esse quadro é resultado claro da nova geopolítica. Os países-chave dessa nova ordem, EUA, China, Índia e Brasil jamais farão parte do Protocolo de Quioto. Logo, só um novo protocolo ou tratado global, que inclua esses países e expresse a correlação de forças presente na nova geopolítica do clima pode dar origem a uma efetiva política global para mudança climática.
Os Acordos de Cancún foram bem além desses dois resultados e produziram uma série de encaminhamentos bastante positivos, que não cabe detalhar aqui. Em Copenhague, se deu a transição de uma fase de negociações com polaridade negativa, em que as decisões sofriam o bloqueio de um grupo crítico de veto, para uma fase de polaridade positiva, com a remoção desses vetos. Chega-se, dessa forma, a Cancún, à COP16, com uma nova base para os entendimentos em busca de um novo Tratado do Clima.
A cautela na condução da COP16, uma estratégia que o presidente do México, Felipe Calderón, começou a desenhar quando observava os momentos decisivos de Copenhague, permitiu que todas as desconfianças e impasses fossem processadas politicamente. Os Acordos de Cancún foram, como o Acordo de Copenhague, um compromisso, a melhor alternativa possível, não a ótima, mas permitiram um grau de consenso que Copenhague não teve.
A presidente da COP16, Patricia Espinosa, ministra das Relações Exteriores do México, para conseguir esse resultado, tomou, em consulta com os países-chave de todos os grupos, talvez a mais importante decisão política de toda uma geração de COPs: a de que a regra do consenso não significa dar a uns poucos países o direito de veto. Essa unanimidade absoluta derrubou o Acordo de Copenhague, numa gélida madrugada de sábado, em 2009.
A regra sacramentada em Cancún é um princípio de bom senso, legítimo, com referência nos grandes números. Se mais de uma centena de países está a favor e entre eles estão os mais decisivos, os mais fortes e dotados de recursos e a grande maioria dos mais fracos e vulneráveis à mudança climática, há consenso, mesmo quando uns poucos votem contra. Em Copenhague, mais de uma centena de países foi a favor do Acordo, derrubado pelo veto de apenas seis países.
Política é assim: caminha passo a passo, criando consensos parciais, em busca do consenso geral. A decisão política sempre começa pelo mais geral, enquanto se continua a divergir no particular, nos detalhes que são, claro, indispensáveis. Um novo acordo pode levar mais tempo para ser decidido do que a ciência nos dá. Está andando mais lentamente que os sinais de mudança climática. Isso pode acabar por acelerar a política e facilitar a adoção de um novo acordo.
